2023年12月27日，國家發(fā)展改革委修訂發(fā)布了《產業(yè)結構調整指導目錄（2024年本）》（簡稱“《目錄（2024年本）》”），自2024年2月1日起正式施行。產業(yè)結構調整指導目錄是引導社會投資方向和農藥產業(yè)發(fā)展的重要政策文件，為產業(yè)未來的發(fā)展方向提供指導。我國農藥生產企業(yè)多，重復投產現象較重，整體產能利用率低于國際平均水平，產業(yè)結構調整指導目錄為管理部門調控產能重要政策之一。筆者對涉及農藥產業(yè)部分的調整進行對比分析，并探討其對農藥行業(yè)的影響及啟示。

1  目錄2019年本與2024年本對比

       《目錄（2024年本）》在篇首和章首增加了政策導向說明，介紹基本情況、修訂導向和相關政策，筆者針對兩個版本中涉及農藥部分進行了整理和對比，新增的說明精簡后放在每節(jié)首段，并編制對比表格，具體內容主要有以下幾部分的變化。（本文對比只保留農藥相關部分，其他部分內容刪減，僅以“……”代替）。

1.1  第一類鼓勵類

       鼓勵類主要是有利于促進經濟社會發(fā)展、關鍵技術創(chuàng)新、產業(yè)跨區(qū)域轉移、自然資源節(jié)約集約利用和產業(yè)綠色低碳轉型等，促進共同富裕的技術、裝備及產品。具體變化（表1）（新增或修改部分斜體，下同）。

表1  鼓勵類涉農藥部分對比表

1.2  第二類限制類

       限制類主要是生產工藝技術落后，與行業(yè)準入條件有差距，達不到有關規(guī)定要求，不利于安全生產，不利于自然資源節(jié)約集約利用，不利于實現碳達峰碳中和目標，需要督促改造和禁止新建的產能、工藝技術、裝備及產品。對屬于限制類的新建項目，禁止投資。投資管理部門不予審批、核準，各金融機構不得發(fā)放貸款，自然資源、建設、生態(tài)環(huán)境、水利、市場監(jiān)管、消防、海關等部門不得辦理有關手續(xù)。對屬于限制類的現有生產能力，允許企業(yè)在一定期限內采取措施改造升級，金融機構按信貸原則繼續(xù)給予支持。具體變化（表2）。

表2  限制類涉農藥部分對比表

       限制類章首明確指出該部分為“需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品”，因此所有條目均將“新建”二字刪去，并在部分條目中新增“本條目中不新增產能的搬遷項目除外”的說明。

1.3  第三類淘汰類

       淘汰類主要是不符合有關法律法規(guī)，嚴重浪費資源、污染環(huán)境，安全生產隱患嚴重，阻礙實現碳達峰碳中和目標，需要淘汰的落后工藝技術、裝備及產品。對淘汰類項目，禁止投資，各金融機構應停止各種形式的授信支持，并采取措施收回已發(fā)放的貸款；各地區(qū)、各部門和有關企業(yè)要采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。在淘汰期限內國家價格主管部門可提高供電價格。對國家明令淘汰的生產工藝技術、裝備和產品，一律不得進口、轉移、生產、銷售、使用和采用。

       淘汰類分為落后生產工藝裝備和落后產品2部分。

1.3.1  淘汰落后生產工藝裝備

       在落后生產工藝裝備部分，《目錄（2024年本）》相比于2019年本沒有變化。

1.3.2  淘汰落后產品

       對比情況詳（表3）。

表3  淘汰類落后產品涉農藥部分對比表

2  政策分析

       筆者針對上述目錄變化進行分析，其主要內容變化與高質量發(fā)展和相應行業(yè)管理政策相銜接，統籌調整。

2.1  注重政策的銜接

2.1.1  綠色發(fā)展方面

       《目錄（2024年本）》與部分政策形成有效銜接。例如與《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》等政策銜接，鼓勵類中將“獲得綠色食品生產資料標志”修改為“符合綠色低碳循環(huán)要求”。

2.1.2  生物安全方面

       與黨的二十大報告“加強生物安全管理，防治外來物種侵害”，《中華人民共和國生物安全法》《外來入侵物種管理辦法》要求鼓勵外來入侵物種防治類農藥發(fā)展等銜接，鼓勵類中對防治對象進行完善，新增防治外來入侵物種內容。

2.1.3  農業(yè)社會化服務方面

       與黨的十九大報告“健全農業(yè)社會化服務體系，實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”和黨的二十大報告“發(fā)展新型農業(yè)經營主體和社會化服務，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營”相銜接，在目錄的政策導向中明確提出構建優(yōu)質高效的服務業(yè)新體系，并且在鼓勵類中新增農業(yè)社會化服務相關內容，體現出我國對農業(yè)社會化服務發(fā)展的高度重視。

2.2  注重多部門協調配合形成合力

       《目錄（2024年本）》發(fā)布的政策，與其他部門發(fā)布的政策形成整體合力。

2.2.1  《環(huán)境保護綜合名錄（2021年版）》

       2021年10月25日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《環(huán)境保護綜合名錄（2021年版）》，分為“高污染”“高環(huán)境風險”“高污染、高環(huán)境風險”三類產品名錄。相比2017年版，“高污染、高環(huán)境風險”產品名錄中新增的氟蟲腈、氯化苦（硝基甲烷法除外）在《目錄（2024年本）》限制類部分，其中，氟蟲腈為新增，氯化苦并未將硝基甲烷法除外。

2.2.2  《重點管控新污染物清單（2023年版）》

       2022年12月29日生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息化部、農業(yè)農村部、商務部、海關總署、國家市場監(jiān)督管理總局六部門聯合發(fā)布《重點管控新污染物清單（2023年版）》（生態(tài)環(huán)境部令第28號），自2023年3月1日起施行，明確指出對列入清單的新污染物，應當按照國家有關規(guī)定采取禁止、限制、限排等環(huán)境風險管控措施。清單中壬基酚、全氟己基磺酸（PFHxS）及其鹽類和相關化合物、全氟辛酸（PFOA）及其鹽類和相關化合物等為《目錄（2024年本）》淘汰類新增內容。

2.2.3  《“十四·五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》

       2022年1月29日農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局、國家糧食和物資儲備局、國家林草局八部門聯合發(fā)布的《“十四·五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》第三章第一節(jié)專欄三農藥產業(yè)發(fā)展指南中，列出“優(yōu)先發(fā)展”“適度發(fā)展”“逐步退出”三部分，其相關內容分別與目錄中“鼓勵類”“限制類”“淘汰類”相對應。優(yōu)先發(fā)展化學農藥中重大病蟲害防治品種偏少和抗藥性替代等需求的農藥品種及生物農藥。

       適度發(fā)展中的敵草快、敵百蟲、草銨膦、樂果、三唑醇、毒死蜱、莠去津、氟蟲腈、啶蟲脒、丁硫克百威、多效唑、氟苯蟲酰胺、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、多菌靈、丁酰肼、乙草胺、甲草胺、2,4-滴、噻蟲嗪、丁草胺、2甲4氯、莠滅凈、麥草畏、烯草酮、代森錳鋅、丙環(huán)唑、異菌脲、石硫合劑等29種農藥均為《目錄（2024年本）》限制類新增內容。

       逐步退出中滅線磷、甲拌磷、水胺硫磷、甲基異柳磷均為《目錄（2024年本）》淘汰類新增內容。逐步退出中的磷化鋁、涕滅威、氧樂果、氯化苦、滅多威、克百威均在《目錄（2024年本）》限制類部分，后期注意政策變化。

       限制類新增的內吸磷，2002年5月24日原農業(yè)部公告第199號明確要求其不得用于蔬菜、果樹、茶葉、中草藥材上。

       淘汰類修改的草甘膦含量在30%以下的水劑，2012年3月26日原農業(yè)部公告第1744號明確指出停止受理和批準草甘膦含量低于30%的草甘膦混配水劑的農藥登記（包括臨時登記、正式登記和續(xù)展登記）。

       淘汰類新增的2,4-滴丁酯，2016年9月7日原農業(yè)部公告第2445號明確指出不再受理、批準其登記申請、境內使用的續(xù)展登記申請，保留原藥生產企業(yè)2,4-滴丁酯產品的境外使用登記，原藥生產企業(yè)可在續(xù)展登記時申請將現有登記變更為僅供出口境外使用登記。

       由2019年本的限制類調整到2024年本的淘汰類的氯磺隆、胺苯磺隆，2013年12月9日原農業(yè)部公告第2032號明確指出撤銷氯磺隆和胺苯磺隆的農藥登記證，禁止氯磺隆和胺苯磺隆在國內銷售和使用。

2.3  貫徹落實高質量發(fā)展理念，引導產業(yè)發(fā)展

       高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務?！赌夸洠?024年本）》的修改和新增要求為健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系，推動產業(yè)結構調整優(yōu)化，保障農藥高質量發(fā)展提供了有力支撐。限制類中增加31個農藥品種原藥生產裝置。淘汰類中新增15個品種及部分品種的鹽類、酯類和相關化合物，將“10%草甘膦水劑”修改為“草甘膦含量在30%以下的水劑”，筆者認為此處修改，將有效成分為草甘膦的鹽類水劑也包含在內，擴大了范圍。

3  對農藥管理政策的影響分析

       根據《農藥管理條例》第十六條規(guī)定，“農藥生產應當符合國家產業(yè)政策”?！赌夸洠?024年本）》中有關農藥內容的調整對農藥管理政策提出了新要求。

3.1  關于限制類農藥品種原藥的新增登記與生產許可

       《農藥生產許可管理辦法》第六條規(guī)定，農藥生產應當符合國家產業(yè)政策，不得新增國家限制生產的產品或者國家限制的工藝、裝置、原材料從事農藥生產?！掇r藥生產許可審查細則》第十六條規(guī)定，審查內容包括是否符合產業(yè)政策?！懂a業(yè)結構調整指導目錄》屬于國家產業(yè)政策，農藥生產應當符合其規(guī)定。根據《農藥登記管理辦法》第三十八條第一款第四項規(guī)定，國家有關部門明令禁止生產或者農業(yè)農村部依法不再新增登記的農藥，不能批準登記。國家發(fā)展改革委發(fā)布的《目錄（2024年本）》是國家強制執(zhí)行的政策，農藥登記與生產許可是《農藥管理條例》設定的制度，在原有淘汰、限制農藥品種登記的基礎上，對新增的50種（類）農藥品種原藥登記和生產許可（限制類中共含59種（類）農藥原藥品種，其中9種已明令禁止）應當研究完善相關管理措施，涉及以下品種：

3.1.1  農業(yè)農村部原已對制劑登記使用范圍或含量等進行限制的農藥品種：樂果、草甘膦、丁硫克百威、毒死蜱、氟苯蟲酰胺、三唑磷、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、丁酰肼、甲磺隆、內吸磷、氟蟲腈、氯化苦等13種（注：內吸磷已無產品處于登記有效狀態(tài)；甲磺隆已禁止國內銷售和使用，保留出口境外使用登記）。

3.1.2  將《“十四·五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“適度發(fā)展”轉為“限制類”的農藥品種：復硝酚鈉、敵鼠鈉、溴敵隆、敵鼠酮、氟苯蟲酰胺、殺鼠靈、乙酰甲胺磷、殺鼠醚、多菌靈、溴鼠靈、草甘膦、肉毒素、阿維菌素、殺蟲雙、乙草胺、樂果、丁硫克百威、氰戊菊酯、丁酰肼、甲草胺、毒死蜱、三唑磷、噻蟲嗪、百菌清、吡蟲啉、2,4-滴、啶蟲脒、莠去津、丁草胺、莠滅凈、麥草畏、敵草快、草銨膦、烯草酮、代森錳鋅、敵百蟲、三唑醇、丙環(huán)唑、異菌脲、多效唑、石硫合劑、氟蟲腈、福美類中的福美雙和福美鋅等44種（其中樂果、丁硫克百威、丁酰肼、氟苯蟲酰胺、草甘膦、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、毒死蜱、三唑磷、氟蟲腈10種同時屬于農業(yè)農村部原已對制劑登記使用范圍或含量等進行限制的農藥品種）。

3.1.3  將《“十四·五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“逐步退出”轉為“限制類”的農藥品種：氯化苦。

3.1.4  已列入《目錄（2024年本）》但農業(yè)農村部發(fā)布部分或尚未發(fā)布管理政策的農藥品種：有機氯類、有機錫類殺蟲劑（建議包括三唑錫、苯丁錫，不包括為殺菌劑的三苯基乙酸錫）、復硝酚鉀、2甲4氯（建議以農藥有效成分為2甲4氯確定，包括2甲4氯、2甲4氯鈉、2甲4氯鉀鹽、2甲4氯二甲胺鹽，不包括2甲4氯異辛酯）。

3.2  停止限制類農藥品種原藥的產能轉移

       《目錄（2024年本）》限制類部分在章首強調了限制類為需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品，限制類所有條目相比2019年本均不含“新建”二字，但第5條明確指出“本條目中不新增產能的搬遷項目除外”，第8、9條中不含此項說明，意味著禁止新建這些農藥品種原藥的生產能力、工藝技術、裝備，且產能不能轉移。

4  啟示

       《產業(yè)結構調整指導目錄》有彌補市場缺陷、有效配置資源、保護產業(yè)成長、發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、增強適應能力等功能，本次目錄調整，筆者認為有以下幾點啟示。

4.1  重視引導性政策

       國家政策分為引導性政策和強制性政策。對強制性政策，在政策生效期起必須執(zhí)行，而引導性政策并非強制執(zhí)行政策，有導向性功能，其內容為其他法律法規(guī)或強制性政策的制定提供依據，可能轉化為強制性政策。如《“十四·五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《環(huán)境保護綜合名錄（2021年版）》與《目錄（2024年本）》基本一致，部分引導性政策變成了強制性政策。在此，建議各單位重視并關注相關部門出臺的引導性政策，提前做好謀劃，在強制性政策落地前完成轉型升級。

4.2  重點向國家政策引導的方向發(fā)展

       建議相關單位對《目錄（2024年本）》鼓勵類部分要優(yōu)先發(fā)展，順應政策導向，注重企業(yè)轉型升級，瞄準綠色技術創(chuàng)新、綠色環(huán)保、節(jié)能降碳和綠色轉型方向發(fā)展。加快發(fā)展專業(yè)化統防統治服務，加強用藥指導，甚至形成農藥產銷用一體化服務。對限制類和淘汰類等采取適當措施，除不再新增相應產能和投資外，研究制定逐步退出和轉型規(guī)劃，避免向高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展，做好平穩(wěn)過渡，保障穩(wěn)定高質量發(fā)展。

4.3  關注國家產業(yè)結構調整研究最新動態(tài)

       生產工藝技術、裝備和產品一旦被列入限制類或淘汰類，將嚴重影響企業(yè)發(fā)展。國家政策制定和發(fā)布并非一蹴而就，前期會經過大量研究，建議各單位關注相關政策制定進展，積極參與到政策制定過程中，如參加主管和相關部門、行業(yè)協會等組織的政策制定研討類會議，對發(fā)布的征求意見稿積極發(fā)聲，提出自己的需求和修改意見建議，并提供完整佐證材料。政策發(fā)布以后，積極應對，迅速調整，以適應新的政策要求。

4.4  做好宣傳培訓

       《目錄（2024年本）》農藥相關內容的修訂與2019本相比變化較大，建議各級主管部門和行業(yè)協會加強對農藥生產企業(yè)等相關單位的宣傳培訓，解讀最新發(fā)布的《目錄（2024年本）》有關要求，使其了解政策變動情況，把握政策變動內涵，同時提醒其關注相關政策的出臺，積極做出應對。

       為幫助農藥行業(yè)及時、系統地掌握農藥相關的國家產業(yè)政策，農業(yè)農村部農藥檢定所在中國農藥信息網“服務平臺”中“減施增效查詢系統”單獨建立了“國家農藥產業(yè)政策”數據庫，可以查詢農藥相關產業(yè)政策，如規(guī)劃、區(qū)域布局、項目建設、節(jié)能減排、禁限用農藥品種、農藥助劑管理、環(huán)境保護名錄等綜合性政策，農藥登記申請、登記審查審批、登記試驗管理等農藥登記管理類政策，清潔生產、可追溯管理、農藥包裝管理、農藥生產許可管理等農藥生產管理類政策，以及安全生產管理類、運輸管理類、經營管理類、使用類、市場監(jiān)管類、財稅金融措施類、國際公約類等相關產業(yè)政策的要求，指導從業(yè)人員把握政策過渡期，及時調整，科學合理做好本單位的發(fā)展規(guī)劃。

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